Älykkään liikenteen verkosto ITS Finland ry on sitoutunut kansalliseen liikenteen päästöjen vähentämistavoitteeseen, jonka mukaan liikenteen päästöt tulisi puolittaa vuoteen 2030 mennessä vuoteen 2005 nähden. Liikenne- ja logistiikkapalvelualan toimijat ovat kesäkuussa 2020 julkaisseet yhteisen tiekartan liikenteen päästövähennyspolusta, jossa työssä ITS Finland on ollut mukana. Tiekartassa on esitetty laaja-alainen keinovalikoima liikenteen päästövähennyksiin pääsemiseksi.
Pidämme työryhmän raporttia ja siinä esitettyjä toimenpiteitä oikeansuuntaisina, mutta esitämme tässä täydentävässä lausumassa huolemme siitä, että fossiilittoman liikenteen tiekartan valmistelun tueksi liikenne- ja viestintäministeriön hankkeen yhteydessä tähän mennessä teettämät vaikutusten arvioinnit eivät anna riittävän kokonaisvaltaista kuvaa käytettävissä olevista päästövähennyskeinoista ja niiden vaikutuksista. Toimenpiteiden vaikutusten arviointi ei näkemyksemme mukaan tuota riittävää pohjaa esitetyille suosituksille ja tiekarttatyölle, eivätkä ne mahdollista keinojen kokonaisvaltaista vertailua.
Ehdotamme seuraavien seikkojen huomioon ottamista jatkotyössä:
- Päästövaikutusten arviointiin tulisi nostaa laajemmin liikennejärjestelmän ja liikennepalvelujen kehittämisen ja digitalisaation toimenpiteitä.
- Vaikutusten arviointia tulisi laajentaa aikaisempien tutkimusten ja selvitysten tuloksiin perustuvilla aineistoilla, eikä nojautua yksinomaan tätä tiekarttaa varten tehtyihin erillistutkimuksiin, joissa käytetyt menetelmät eivät kaikilta osin sovellu tarkasteltujen keinojen arviontiin.
- Vaikutusten arviointia tulisi laajentaa kattamaan vaikutukset monipuolisesti elinkeinoelämälle ja kansantaloudelle, mukaan lukien liikennetoimialan vienti ja kasvu. Laadullisissa arvioinneissa myös potentiaaleja tulisi tuoda esille.
- Fossiilittoman liikenteen tiekartan toimenpidelinjausten ja vaikutustenarviointien tulisi ohjata Liikenne 12 -ohjelmaa ja verotusta uudistavan työryhmän työtä.
Vaikutusten arviointia laajennettava kattamaan koko päästövähennyskeinojen valikoima
Aikaisempien tutkimusten ja liikennetoimialan omien tiekarttojen perusteella päästövähennystavoitteiden saavuttaminen edellyttää monia erilaisia ja eri tavoin kohdentuvia toimenpiteitä.
Työryhmän toimeksiannon mukaan tehtävänä on ollut tunnistaa yhteiskunnallisen päätöksenteon pohjaksi keinot, joilla kotimaan liikenteen kasvihuonekaasupäästöt puolitetaan vuoteen 2030 mennessä ja liikenne muutetaan nollapäästöiseksi viimeistään vuoteen 2045 mennessä. Työryhmän työn pohjalta ministeriössä laaditaan tiekartta, jossa on tunnistettu sekä keskeiset toimenpiteet että niiden kustannukset ja muut vaikutusarviot.
Tehdyissä tiekartan taustaselvityksissä laskennalliseen vaikutusten arviointiin on viety vain osa työryhmässä tunnistetuista toimenpiteistä. Monia liikennejärjestelmän ja liikennepalvelujen kehittämiseen ja digitalisaatioon liittyvien toimenpiteiden vaikutuksia ei ole arvioitu, vaikka niistä syntyy kokonaisuutena merkittäviä päästövähenemiä.
Vaikutustenarviointiin valittujen toimenpiteiden valintaa on perusteltu sillä, että vaikutusten arvioinnissa on arvioitu konkreettisten toimenpiteiden, ei tavoitteiden tai potentiaalin vaikutuksia. Osa arvioista on määrällisiä ja osa laadullisia. Liikennejärjestelmän kehittämiseen ja liikenneverkon hyvästä kunnosta huolehtimiseen liittyviä toimenpiteitä ei ole arvioitu, koska niitä käsitellään Liikenne 12 -työssä.
Useista muistakin kuin nyt vaikutustenarviointitarkasteluun valituista työryhmän toimenpide-ehdotuksista olisi kuitenkin saatavissa saman tasoista tai verrattavissa olevaa lähtöaineistoa kuin nyt käytetyt aineistot. Lisäksi on huomioitava, että meneillään olevassa liikennejärjestelmän sähköistymiseen ja digitalisoitumiseen perustuvassa systeemisessä muutoksessa, jota myös laajalti kuvataan työryhmän loppuraportissa ja jonka liikenne- ja viestintäministeriö on jo vuosia toiminnassaan huomioinut, ei voida arvioida tarvittavia toimenpiteitä pelkästään menneen, jopa vuosia vanhan, datan perusteella. Historian oppeja ei voida soveltaa tulevaisuuden arvioinnissa aiempaan tapaan.
Monien nyt valittavaksi arvioitujen toimenpiteiden päästövähennyspotentiaali vaikuttaisi alittavan muiden selvitysten perusteella liikennepalveluilla ja digitalisaatiolla saatavat hyödyt. Lisäksi laskennallisten arvioiden ulkopuolelle on rajattu infrastruktuurin kehittämiseen liittyvät toimenpiteet, joita käsitellään osana Liikenne 12 –suunnitelmaa. Näihin konkreettisiin toimenpiteisiin sisältyy suuri päästövähennyspotentiaali, sillä toimiin lukeutuvat mm. raideliikenneinvestoinnit, tieverkon kehittämistoimet sekä tieverkon kunnossapito ja sujuvuuden parantaminen, ml. älykäs ennakoiva kunnossapito ja liikenteenhallinta. Näkemyksemme mukaan fossiilittoman liikenteen tiekartan vaikutusten arviointien perusteella tulisi linjata Liikenne 12 –suunnitelmaa näiden toimenpiteiden suuntaamiseksi ja toimenpiteiden vaikutuksia päästöihin tulisi arvioida alustavasti jo tiekartassa.
Liikenne 12 -suunnitelmaversiossa 4.9.2020 todetaan seuraavaa: ”Liikenteen päästövähennyskeinojen osalta valtakunnallisessa liikennejärjestelmässä käsitellään liikennejärjestelmän energiatehokkuutta parantavia toimenpiteitä. Fossiilittoman liikenteen tiekarttatyö ja valtakunnallisen liikennejärjestelmän valmistelu sovitetaan yhteen. Tämä tarkoittaa esimerkiksi sitä, että fossiilittoman liikenteen tiekarttatyöstä mahdollisesti aiheutuvat määrärahatarpeet liikenteen hallinnonalalla on tarpeen huomioida valtakunnallisen liikennejärjestelmäsuunnitelman jatkovalmistelussa. Kyseisiä aihepiirejä on tässä vaiheessa tunnistettu toimenpideohjelmassa, ja niitä tarkennetaan fossiilittoman liikenteen tiekarttatyön valmistelun edetessä.” Edelleen suunnitelmaversiossa 4.9.2020 todetaan: ” Henkilöliikenteen palveluiden osalta tarkastellaan erityisesti joukkoliikenteen ja matkaketjujen kehittämistä, johon sisältyy myös muiden liikkumisen palveluiden kehittäminen. Kestävien liikkumismuotojen osuuden kasvattaminen edellyttää lisäksi, että kysyntää ohjataan kestäviin liikkumismuotoihin myös henkilöautoilua hillitsevin toimenpitein. Näitä tarkastellaan erityisesti VM:n liikenteen verotusta ja maksuja käsittelevässä työryhmässä sekä fossiilittoman liikenteen tiekarttatyössä.” Ottaen huomioon se, että nyt tehdyissä fossiilittoman liikenteen tiekartan taustaselvityksissä puolestaan joko on jätetty osa toimenpiteistä arvioimatta tai viitataan Liikenne 12-suunnitelman yhteydessä tehtäviin arviointeihin, jää epäselväksi, millä tavalla lopullisessa tiekartassa voidaan esittää tietopohjaiset tarpeet Liikenne 12-suunnitelmassa huomioitavaksi. Epäselväksi jää myös, miten näiden Liikenne 12-suunnitelmassa päätettävien toimien päästövähennysvaikutukset kytketään aiemmin valmistuvan fossiilittoman liikenteen tiekartan lopullisiin toimenpiteisiin ja vaikutusten arviointeihin.
Erillisselvitykset eivät anna riittävää tietopohjaa lopulliselle tiekartalle
Tiekartassa esitettyjen toimenpiteiden vaikutuksia on pääosin arvioitu erillistutkimuksina. Myyntilupajärjestelmää vaikutusten arvioinnista on vastannut Aalto-yliopisto ja liikennejärjestelmän ja verotuksen toimenpiteiden vaikutusten arvioinnista Teknologian tutkimuskeskus VTT Oy. Lisäksi vaikutustenarviointeja ja taustamuistioita on tuotettu liikenne- ja viestintäministeriössä ja liikenne- ja viestintävirasto Traficomissa. Liikenne- ja viestintäministeriön mukaan vaikutusten arviointeja hyödynnetään fossiilittoman liikenteen tiekartan valmistelussa ja sitä koskevassa tietopohjaisessa päätöksenteossa.
Näkemyksemme mukaan tiekartan taustatyönä toteutettu vaikutusten arviointi ei sellaisenaan anna riittävää pohjaa esitetyille toimenpidesuosituksille ja lopullisen tiekartan valmistelulle. Työryhmällä ei ole ollut mahdollista osallistua vaikutusten arvioinnin suunnitteluun, vaikka näillä on merkittävä vaikutus siihen, mitä toimia työryhmän raportissa suositellaan. Vaikutusten arvioinnissa käytetyt menetelmät ja tulokset on esitelty työryhmälle 6.10.2020 pidetyssä mediatilaisuudessa. Työryhmälle on annettu aikaa tutustua tuloksiin vain noin vuorokauden ajan ennen suositusten kommentointiajan päättymistä. Työryhmälle olisi pitänyt antaa mahdollisuus tutustua menetelmiin ja tuloksiin jo ennalta. Tulosten kommentoinnille olisi tullut varata pidempi aika vaikutusten arvioinnin tulosten julkaisemisen jälkeen. Erinomaista olisi ollut, jos työryhmää olisi hyödynnetty jo etukäteen vaikutusarviointien sisältökeskustelussa.
Polttoaineiden myyntilupajärjestelmää koskeva tutkimusraportti julkaistaan kokonaisuudessaan vasta 19.10.2020. Tutkimuksesta on julkaistu 6.10.2020 tiivis tuloskooste, jonka perusteella ei ole mahdollista muodostaa käsitystä myyntilupajärjestelmän kokonaisvaikutuksista.
Kirjallisuusselvitysten perusteella auto- ja ajoneuvovero vaikuttavat selvästi autokannan kiertoon ja autokantaan valikoituvien autojen ominaisuuksiin. Verotuksen ja hankintatukien vaikutuksia on selvitetty VTT:ssä laaditulla systeemidynaamisella mallilla. Käytettyä menetelmää ei ole dokumentoitu tutkimusraporttina, joten menetelmän soveltuvuutta on haastavaa arvioida. Systeemidynaaminen malli toimii hyvin tilanteissa, joissa tarkastellaan rajatussa ympäristössä tapahtuvia vuorovaikutteisia muutoksia, esimerkiksi teollisen tuotantoprosessin mallinnuksessa. Autokannan ja liikkumistarpeiden tarkastelussa systeemidynaamiseen malliin on jouduttu tekemään paljon yksinkertaistuksia. Muun muassa ensirekisteröintien määrä, autokannan poistuma, kotitalouksien autollisuus, autojen ajosuoritteet ja käytettynä maahantuotujen autojen määrä on mallissa vakioitu. Lisäksi malli ei ota huomioon sitä, että autoveron poistumisen myötä käytettyjen autojen maastavienti kasvaisi. Vakioimalla tärkeimmät autokannan dynamiikkaan vaikuttavat muuttujat mallista on samalla poistettu kaikki ne mekanismit, jotka vaikuttavat autokannan kehitykseen ja päästöihin. Systeemidynaaminen malli ei näin käytettynä anna luotettavaa kuvaa veromuutosten vaikutuksista.
Liikenteen verotusta koskevia toimenpiteitä tulisi tarkastella kokonaisuutena, sillä liikenteen kustannukset ja vero-ohjaus kohdentuvat eri tavoin eri käyttäjäryhmiin ja muutoksilla on olennaisen suuri merkitys elinkeinoelämän kilpailukyvylle. Liikenteen kokonaisverorasitusta voidaan arvioida ainoastaan tarkastelemalla erilaisten päästöjä vähentävien hinnoittelutoimenpiteiden yhteisvaikutuksia.
Koska kaikkien toimenpiteiden vaikutuksia ei ole arvioitu ja ottaen huomioon edellä sanottu, pelkästään nyt tehtyjä vaikutustenarviointeja ei voida pitää riittävinä tiekarttatyön pohjaksi. Mikäli vaikutusten arviointiin olisi sisällytetty liikennejärjestelmän kehittämisen toimenpiteet sekä digitalisaation ja liikennepalvelujen kehittämistoimenpiteet sekä käytetty arviointiin paremmin sopivia malleja, muilla keinoilla kuin esitetyllä päästökaupalla saavutettava päästövähenemä olisi huomattavasti esitettyä suurempi.
Valittavia ratkaisuja tulee pystyä arvioimaan vertailukelpoisten vaikutusarviointien pohjalta ja niiden tulee olla kustannustehokkaita, ottaen huomioon oikeudenmukainen siirtymä sekä kestävien ratkaisujen liiketoimintavaikutukset ja -mahdollisuudet.
Liikennejärjestelmän muuttaminen päästöttömäksi on liikennesektorin suurin haaste ja toimintamallien muuttaja, mutta samalla myös suuri mahdollisuus. Se koskettaa kaikkia liikennejärjestelmän osapuolia ja tulee vaikuttamaan paitsi liikenteeseen, myös mitä suuremmissa määrin maailman talousjärjestelmään. Liikennejärjestelmän sähköistyminen mm. avaa täysin uusia liiketoimintamahdollisuuksia osaamiselle, jota Suomessa löytyy mm. sähköajoneuvoissa, sähkömoottoreissa, sähkölatauksessa, akkuteknologiassa ja akkumineraaleissa. Henkilö- ja tavaraliikenteen tehostaminen puolestaan edellyttää digitaalisia palveluita. Suomi on liikenteen digitalisaation ja palveluistumisen kärkimaita ja näiden vaikutuksia sekä verotukseen että päästöihin tulisi selvittää nykyistä kattavammin. Tiekartan toimenpiteiden vaikutusarvioinneissa nämä mahdollisuudet tulisi tunnistaa osana kokonaisvaikutuksia.
